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lunes, enero 30, 2023
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Publicidad estatal: el gasto público que requiere más control

Por Manuel Henríquez Espejo 
Analista de Estudios e Investigador
Fundación Observatorio del Gasto Fiscal de Chile.
Magíster en Economía Aplicada, 

Más allá de los montos del gasto en publicidad —que, de acuerdo a las últimas cifras publicadas por DIPRES para 2021, alcanzaría a más de $27 mil millones, representando solo un 0,04% del gasto público anual—, la importancia de este desembolso de recursos radica en cuáles son los medios de comunicación mayormente beneficiarios de estos fondos, qué tanta concentración se da en la pauta estatal y cuánto impacta esta situación en la libertad de expresión de los medios, y el adecuado control que debiera ejercer la prensa en relación a la agenda del gobierno.

Una nota reciente del Consejo para la Transparencia (CPLT) da cuenta de algunos fenómenos que la fundación Observatorio del Gasto Fiscal ha venido observando desde 2018 a la fecha (en distintos informes que están disponibles en su sitio web).

Los hallazgos en esta materia muestran que el gasto publicitario ha venido cayendo en los últimos dos años. Antes del estallido social, el gasto en publicidad de 2018 se posicionó en su menor nivel desde el año 2000, pasando de casi $70 mil millones en 2013 (máximo nivel alcanzado) hasta llegar sobre los $31 mil millones en 2018, con una clara tendencia a la baja a partir de dicho periodo. Luego, en 2019 experimentó un repunte relevante, alcanzando una cifra superior a los $35 mil millones; un crecimiento de más de un 11%, gatillado en parte por la implementación de campañas publicitarias posteriores al estallido social. En 2020, en tanto, probablemente por la reasignación de recursos hacia las acciones del gobierno para enfrentar la pandemia del Covid-19, este gasto en publicidad y difusión volvió a experimentar una contracción, alcanzando en dicho periodo un monto ejecutado en torno a los $33 mil millones, lo que representa una caída del 3,4%. Finalmente, en 2021 este gasto se contrae nuevamente de manera significativa, llegando a superar apenas los $27 mil millones.

Por otro lado, la principal modalidad de compra utilizada por estos servicios de publicidad es el convenio marco, con alrededor de un 75% del monto anual transado en 2020 en el Estado (gobierno central + municipios). Incluye tanto las compras intermediadas por agencias publicitarias, y aquellas contratadas directamente a los medios de comunicación por avisaje. Sin embargo, en 2021 las contrataciones vía convenio marco se contrajeron a un 47%, a raíz del reposicionamiento de la modalidad de licitación pública, la que participa con un 29% de las transacciones anuales en publicidad.

Si bien la modalidad de convenio marco es inicialmente abierta y presume procedimientos simplificados de contratación, presenta en su uso serios riesgos de uso discrecional por parte de los organismos compradores, así como riesgos de sobreprecios. Este riesgo de arbitrariedad en la elección del proveedor dentro de los convenios marco es sensible, pero especialmente riesgoso en el rubro de los medios de comunicación, dado que un periodismo independiente y libre es condición sine qua non para la robustez de las democracias. 

En cuanto al avisaje estatal, se aprecian ciertas concentraciones. El proveedor que más compras se adjudicó de forma «directa» —es decir, sin intermediación de agencias—, según datos disponibles, es el Grupo El Mercurio, llegando en 2020 a un 16% de las compras públicas totales en publicidad a personas jurídicas en 2020 para el gobierno general (gobierno central y municipios). Después siguen las compras a las agencias Arena Chile S.A, Porta y Doble Giro, que en conjunto alcanzaron una participación del 23% del total de compras en publicidad. En el cuarto lugar queda el grupo COPESA, con un 3% del mercado en publicidad del Estado en 2020. Sin embargo, y debido a la disminución de los recursos gastados en publicidad en 2021, estas concentraciones se vieron afectadas de forma importante, aún cuando los mayores recursos siguieron siendo destinados a la ARCHI (casi un 8% de participación en las compras anuales), Grupo El Mercurio (con un 7% de participación), y luego medios como TVN, Radio Biobío y, más atrás, Radio Cooperativa, entre otras. De esta manera, la concentración que se aprecia en el avisaje estatal está claramente marcada.

Un aspecto aún más preocupante que el anterior es la contratación de campañas publicitarias vía agencias de publicidad. Cuando el Estado contrata publicidad vía agencias se producen mayores problemas de opacidad y brechas de transparencia, puesto que tales organizaciones se hacen cargo no solo del diseño y producción de campañas, sino que además hacen gestión de medios y subcontratan con los recursos contratados a distintos medios de comunicación que apoyan en la difusión de tales campañas. De acuerdo a lo analizado por el Observatorio, esta es una de las mayores debilidades de la asignación de recursos para publicidad estatal, justamente por el amplio espacio de discrecionalidad en la distribución de los recursos en los medios de prensa dentro de las campañas (que queda en manos de las propias agencias), sino que también, y sobre todo, por la falta de información para el seguimiento de cuáles son los medios de comunicación que finalmente son beneficiarios de los recursos publicitarios, dificultando con ello las mediciones actuales de los niveles de concentración de este mercado. Y esta situación, pese a la reducción del gasto en publicidad en 2021, se profundizó: si entre 2019 y 2020 la contratación de las agencias representaron alrededor de un 50% del gasto público total en publicidad, en 2021 dicha participación llegó a más del 70%, con un gasto superior a los $21 mil millones (muy similar al gasto de los años anteriores). En otras palabras, pese a que el gasto total en publicidad decayó en 2021, el gasto destinado a la contratación de agencias se mantuvo.

Por último, en todos los análisis del Observatorio en esta materia se han constatado inconsistencias en las cifras reportadas sobre el gasto en publicidad entre las distintas fuentes de información; esto es, informes de ejecución presupuestaria de DIPRES, datos de compras en mercado público, informes de rendición al Congreso, entre otros. Estas diferencias observadas en la data dificultan el adecuado seguimiento de este gasto y su trazabilidad, así como la verificación de su comportamiento. Más allá de ello, el Observatorio, habiendo detectado serias deficiencias en los reportes del gasto en publicidad solicitados por el Congreso a los organismos públicos en la ley de presupuestos, propuso una glosa en la Ley de Presupuestos 2020, para informar con mayor detalle y desagregación el importante gasto destinado a las agencias de publicidad, justamente para identificar con mayor transparencia aspectos que van desde el cumplimiento de los objetivos perseguidos con ese gasto, hasta la declaración de los medios finales que son beneficiarios de parte de dichos contratos durante el proceso de gestión de medios y difusión que realizan las agencias. A la fecha, los informes reportados al Congreso muestran aún problemas en la reportabilidad de dichos antecedentes, con información incompleta y que aún es inconsistente, tomando en cuenta la magnitud de las cifras informadas versus las contrataciones efectivas de agencias de publicidad registradas en mercado público.

En última instancia, el Observatorio sigue manteniendo algunas de sus recomendaciones finales para que este escenario de falta de transparencia, rendición de cuentas deficiente y débil control del gasto en publicidad pueda superarse:

1. Tomar medidas que impulsen mayor competencia y una distribución no arbitraria en la compra de servicios de avisaje y campañas.

2. Mejorar significativamente la transparencia del gasto en publicidad, así como la precisión de los datos disponibles en el mercado público y la Dirección de Presupuestos, y la consistencia entre ambas fuentes.

3. Mejorar el control y las atribuciones desde el Congreso para el monitoreo del gasto publicitario. Y sobre todo, fortalecer las glosas presupuestarias que precisen mejor información de los contratos con agencia de publicidad, para mejorar su rendición de cuentas y trazabilidad de la rendición del gasto en esta materia.

4. Implementar auditorías periódicas y específicas sobre el gasto en publicidad desde la Contraloría General de la República, incluyendo la revisión de métricas si la publicidad efectivamente se ejecutó. 

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